宋才发发表《“三治合一”乡村治理法治体系构建研究》论文

发布时间:2024-06-03 20:54

来源: 中国融媒网

作者: 宋才发

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习近平在党的二十大报告中强调,要“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”。

中国融媒网北京6月3日电  “三治合一”治理体系源自对乡村治理实践经验的系统总结与提升,囊括了自治系统、法治系统、德治系统等不同治理系统。乡村振兴是国家治理体系和治理能力现代化在乡村层级的集中表现,是健全乡村共建共治共享社会治理制度的关键支撑,是提升乡村社会治理效能的重要抓手。乡村治理共同体是融合自治、法治、德治三要素的“三治合一”的共同体,乡村治理共同体的核心要素是“人人有责、人人尽责、人人享有”,充分体现了人民性、协同性和共享性的特质。《民法典》为乡村治理提供法律保障,《民法典》的绿色原则是乡村治理的基本原则,乡村振兴的最终目的是要实现农民的合法权益。“三治合一”乡村治理体系的生成与运行机制包括:“三治合一”乡村治理体系的生成机理,“三治合一”乡村治理体系的善治运行,“三治合一”乡村治理体系的优化创新。构建“三治合一”乡村治理体系的主要路径是:构建完善新时代乡村社会治理共同体,健全乡村社会治理的地方立法体系,建设法治乡村的质量评价评估体系。由贵州民族大学主管主办的“中国人文社会科学综合评价AMI”扩展期刊、全国高校优秀社科期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国民族类核心期刊《贵州民族大学学报》(哲学社会科学版),2024年第2期发表宋才发教授《“三治合一”乡村治理法治体系构建研究》论文。《贵州民族大学学报》主编王林、执行主编刘洋,本文责任编辑张莹、秦选涵。

标准参考文献:宋才发.“三治合一”乡村治理法治体系构建研究[J].贵州民族大学学报(哲学社会科学版),2024(2):153-170.

宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授,湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师;内蒙古财经大学特聘教授。

 

“三治合一”乡村治理法治体系构建研究

宋才发

 

习近平在党的二十大报告中强调,要“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”。乡村振兴是国家治理体系和治理能力现代化在乡村层级的集中表现;新时代实现农业、农村、农民的全方位振兴,是健全乡村共建共治共享社会治理制度的关键支撑,是提升乡村社会治理效能的重要抓手。2023年12月召开的“中央农村工作会议”,分析了当前“三农”工作面临的形势和挑战,部署了2024年乡村振兴和“三农”工作。习近平对2024年“三农”工作作出重要指示,突出强调要提升乡村治理水平和乡村建设水平,推进乡村全面振兴不断取得实质性进展、阶段性成果。“三治合一”的乡村治理法治体系,是针对过去和现在乡村治理与乡村建设中出现的各种现实问题,融合自治、法治、德治等综合性乡村治理方式的系统集成。“三治合一”治理体系源自对乡村治理实践经验的系统总结与提升,囊括了自治系统、法治系统、德治系统等不同治理系统在协同推进过程中的差异性作用。本文拟就乡村治理法治体系构建略陈管见,以请教于大家。

一、对“三治合一”乡村治理法治理念的诠释

(一)乡村治理共同体的形成机理和机制创新

乡村治理共同体的核心要素是“人人有责、人人尽责、人人享有”。长期以来乡村基层社会对于公共事务的处置和治理,大多是由乡政府和村委会少数领导干部说了算,既缺乏动员、组织和引导农民群众参与的组织形式,也缺乏农民群众参与村庄公共事务治理的积极性。村民参与村庄社会治理的动机有两个:一个是村庄社会治理的事项涉及到个人和当地群众的切身利益问题,另一个是部分农民群众觉悟比较高,纯属出自公心和善心所致。进入新时代以来,我国社会主要矛盾发生了深刻的变化,乡村治理和乡村建设领域同过去比较起来,其复杂性、多元性和不确定性因素明显增多,仅仅依赖某种治理方式抑或治理手段,是难于奏效和不可持久的。只有构建乡村基层社会治理的新格局,“完善共建共治共享的社会治理制度”和治理体系,才能够形成和建立稳固的乡村治理共同体,以乡村社会治理现代化的实践成果,夯实和支撑“中国之治”的制度基础。党的十九届四中全会提出要建立和完善政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的社会治理体系,进一步阐释和规划了乡村社会治理共同体建设的路径。党中央提出的“治理有效”的目标,是结合我国社会传统治理智慧和当代治国理政经验做出的重要决策,是一条贯穿乡村振兴全过程、各方面和多领域的红线,为推动乡村全面振兴提供了有力的支撑和治理保障。农业、农村和农民的现代化,既是物质层面的现代化,也是制度层面和治理层面的现代化。实现中国式现代化的重点和难点仍然在农村,实现中国治理体系现代化和治理能力现代化的重点和难点也仍然在农村。可以说,党的第二个百年奋斗目标就是实现中华民族的伟大复兴,而实现“中华民族伟大复兴”的途径就是中国式现代化。实现“中国式现代化”有两个抓手:一个是“乡村振兴”,另一个是“共同富裕”。不搞好“乡村振兴”,就无法实现共同富裕目标;不抓好“共同富裕目标”这个根本,即使富裕起来了也有可能出现“两极分化”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》(以下简称为《乡村振兴促进法》)提出的“治理有效”,为乡村社会治理创新提供了目标方向,即是说新时代所要构建的乡村治理共同体,只能是有机融合自治、法治、德治三要素的“三治合一”的共同体。构建这样的社会主义初级阶段的共同体,充分体现了人民性、协同性和共享性的特质。其中,“人民性”是乡村社会治理共同体的核心指向,“协同性”是乡村社会治理的基本要求,“共享性”则是乡村社会治理共同体的基本标准。我国乡村社会治理共同体的科学构建和持续建设,只有始终如一地坚持人民立场,才能够扎扎实实地推进全体人民共同富裕。

(二) 《民法典》为乡村治理提供法律保障

《中华人民共和国民法典》(以下简称为《民法典》)赋予农村集体经济组织特别法人地位。能够为乡村治理起保驾护航作用的法律,不单纯只是《民法典》,还有诸如《乡村振兴促进法》等法律。但是《民法典》毕竟是我国第一部有关民事纠纷解决的专门法典,所以,本文在这里专门就《民法典》为乡村治理提供法律保障问题展开探讨。《民法典》第九十六条赋予“农村集体经济组织法人”特别法人地位。第九十九条规定,“农村集体经济组织依法取得法人资格”。《民法典》不仅为农村集体经济组织参与乡村治理提供了法律依据和遵循,而且为推进乡村振兴战略的全面实施提供了法律保障。由于几千年封建社会沿袭“皇权不下县”的老规矩,乡村老百姓的法制观念和法治意识极为淡薄,乡村治理几乎就没有法治传统和法治习惯可言,“因俗而治”是贫瘠乡村最基本的社会治理方式。在中华人民共和国成立后相当长的一段时间内,农村公共服务设施欠缺、简陋,城乡差别极为明显和突出。经过改革开放几十年的发展变化,不仅乡村活跃起来了,农民群众逐渐富裕起来了;而且人们的精神面貌也发生了相当大的变化,较为封闭的乡村变成了“开放的、流动的社会空间”。然而也由此带来了乡村精英人才的严重流失,村庄空心化、农户住宅空巢化、农民老龄化问题逐渐凸显。村民作为自治组织的主体,对参与乡村治理的积极性普遍不太高。这是因为留守村民普遍年纪大、文化知识水平低,导致村民自治主体地位缺失,事实上阻碍和制约了乡村治理和乡村振兴的有效推进。乡村治理是整个国家治理体系的神经末梢,当下迫切需要用法治来保障乡村振兴战略的全面推进。乡村治理是一个涵盖实质要素与形式要素的整体性概念,它是依据国家法律、行政法规以及村规民约等民间法,对乡村社会公共事务进行科学合理的治理,以推动和实现乡村经济发展、政治民主、社会进步、文化繁荣、生态良好的社会现代化过程。它实质上提出了乡村应当由谁来治理?治理什么?如何治理等一系列棘手的现实问题,治理有效则是整个乡村治理的难点和落脚点。这里所论及的乡村治理和乡村振兴的法治保障,是指以完善的法律制度体系为前提,以维护村民的合法权益为基础,运用法治方式和法律手段处理乡村事务的行为模式。党的十九大报告率先提出实施“乡村振兴战略”,2021年3月“十四五规划”提出“全面推进乡村振兴”,2021年4月全国人大通过的《乡村振兴促进法》所规定的“乡村振兴”,实质上就是要实现“农业强、农村美、农民富”的奋斗目标。因而乡村振兴应当按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求”,始终把“乡村治理”和“乡村建设”贯穿于乡村振兴全过程。全面建设社会主义现代化强国,最艰巨、最繁重的任务在乡村。乡村振兴目标的实现,就如同脱贫攻坚目标的实现一样,法律和政策规定以县(市)为验收单位,以村庄为落脚点和重点《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定,村庄中的公益事业兴办和重要公共事务,都需要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。即是说涉及乡村振兴方面大大小小的农村事务,没有任何一项不需要在村庄落实落地。凡属在村庄落实落地的社会治理和社会建设事项,绝大多数都需要通过村民自治的途径来解决。党的工作最坚实的力量支撑在乡村基层,必须把乡村基层作为固本之策,主动适应人民群众新要求新期待,着力解决人民群众的急难愁盼问题,坚持和发展新时代“枫桥经验”,力争做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。在“十四五规划”实施期间,必须依据《民法典》和《乡村振兴促进法》的相关规定,充分发挥集体经济组织和农民群众的积极性与主动性,凸显其在乡村治理和乡村振兴中的主体地位,没有农民群众积极参与的乡村治理是不现实的,也是毫无办法进行下去的。

(三)《民法典》绿色原则是乡村治理的基本原则

我国《民法典》是世界上第一部把环境保护作为基本原则的《民法典》。几千年以来贫瘠的乡村,唯一能够让人羡慕的就是蓝天白云和绿水青山,有着“天人合一”的田园风光和绿色之美。因此,党的二十大报告强调要“尊重自然、顺应自然、保护自然”,这是开展乡村治理和乡村建设的内在要求。确立保护自然的绿色原则是《民法典》的使命担当,绿色原则是新时代生态文明建设的支撑点,为私益与公益奠立了双重保护原则。绿色原则为环境资源保护提供了民法依据,规范了义务约定和强制使用路径,绿色法定义务是对合同制度的创新与调整,侵权责任为生态环境损害拓展了权利救济空间。正在实施的乡村振兴战略把原来的“村容整洁”,依据《乡村振兴促进法》第三条的规定,修改为“生态宜居”,突出强调了乡村蓝天白云和绿水青山对于人与自然和谐共生的重要价值。保护乡村良好的生态环境,给老百姓留下一片蓝天白云和绿水青山,是《乡村振兴促进法》赋予“乡村治理”的一项艰巨任务。党的十八大以来,习近平提出的“绿水青山就是金山银山”的理念,已经发展成为全党全社会的普遍共识和行动。生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计, 数字技术在提高生态环境数字化治理能力、推动绿色低碳转型发展等方面发挥了重要作用,建设绿色智慧的数字生态文明,是实现经济转型升级和高质量发展的内在要求。绿色发展是当代人类的共同期许和共同愿景,绿色发展代表着人类对自然界的真善美表达,唯有完成人与自然的本质统一,才能促使自然界美丽化和绿色化,人的本真性才能从现实自然界映现出来。被学界称之为“绿色原则”的条款,指的是《民法典》第九条规定,“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”。在落实和实施“绿色原则”的措施上,《民法典》在“合同编”第五百零九条第三款规定,“当事人在履行合同过程中,应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态”。在《民法典》的“物权编”,法律对物权的行使做出了绿色限制。在《民法典》第三百二十六条和第三百四十六条,对用益物权人在行使权利、设立建设用地使用权等诸多方面,规定用益物权人在行使权利的时候,应当自觉遵守绿色义务、保护生态环境,合理和节约利用有限资源。《民法典》的绿色原则和绿色条款规定,拓展了生态环境治理制度和绿色法律制度的领域,为从根本上治理乡村的环境污染,加强生态环境保护提供了有效的法律保障。以《中央生态环境保护督察工作规定》的发布为标志,生态环境保护督察已成为我国的一项长效机制。生态环境保护督察制度,是加强生态环境保护的一项重大制度创新。生态环境保护督察以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动高质量发展为重点,通过对地方党委和政府及有关部门的监督,迫使其改变对生态环境保护的认识和行动。构造生态环境保护督察规范体系与法治体系,是实现生态环境保护走向法治化、体系化的必由之路,需要在遵循“党政同责”原则的前提下,构建党内法规与国家法律有机衔接的制度规定。

(四)乡村振兴的最终目的是要实现农民的合法权益

确立自治、法治与德治在乡村治理体系中的地位具有重要意义。在社会主义初级阶段,乡村社会存在着公共服务设施匮乏,社会组织力量薄弱等诸多现实问题,制约了“三治合一”乡村治理的实际成效。进入新时代之后的社会治理实践,在一定程度上仍然存在着以行政控制为主的后遗症,在一些地方抑或领域存在着治理错位、缺位和越位的现象。党领导的“三治合一”乡村治理法治体系的功能,主要体现在党组织和党员干部以服务功能作为载体,以服务群众的方式体现其政治功能的先进性,为乡村治理和乡村建设提供坚实的政治支撑。由于现阶段人们的利益观念和价值观念不尽相同,需要改变乡村社会治理组织的结构方式,如改变以极少数“精英”为治理主体的思维定式,乡镇政府要向公众和村民开放更多的资源。乡镇政府要帮助乡村搭建社会治理平台,拓宽村民参与乡村公共事务治理的渠道,充分吸纳乡村多元治理主体参与决策协商讨论,听取各方不同意见,照顾各方不同利益。乡村社会的共建、共治要强化政府的责任意识,把基层政府工作的重心下移到乡村,动员、组织和引领各类乡村治理主体,尤其是组织和激励村民积极参与乡村社会治理,动员一切积极因素共同建设民主法治的乡村社会,实现以法治定纷止争、以德治春风化雨和以自治消化矛盾。《乡村振兴促进法》第四十一条强调,要建立“自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系”。从维权的视角看,乡村振兴关涉的根本问题是村集体和农民的权益。尽管自治在乡村治理体系中居于核心地位,但必须主动接受法律的约束,不得逾越法律边界。乡村社会组织成员涉及的范围比较广泛,从其来源的视角看,主要有群众性自治组织、内生型民间组织、外生型民间组织等。在这些不同来源的治理组织当中,唯有群众性自治组织是村级民主治理的主体。其他乡村社会组织多以提供公共服务、从事公益活动为内容,以此来保障和促进乡村振兴政策和决策在乡村落地落实,在一定程度上弥补了“政府失灵”和“市场失灵”。这些社会组织是实行自我管理与服务的社会性与自治性组织,是乡村社会协同的主要力量和标志。所以,《乡村振兴促进法》第十一条规定,国家“鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动”。乡村公共品供给需要依靠各级政府和部门的项目资源输入,某些公共品抑或公共服务不适宜于由政府抑或企业提供的领域,社会组织则有其独特的资源来源优势,可以填充和弥补政府资源不足。通常所说的乡村公共品供给法治保障,意味着乡村有效供给多元权益救济渠道畅通无阻,农村集体经济组织和农民权益能够得到法律的维护和保护。乡村治理法治保障是乡村振兴的重要措施,能够保障乡村振兴的具体项目和事务在乡村落实落地,推动乡村振兴目标和村集体以及农民权益的实现。

二、“三治合一”乡村治理体系的生成与运行

(一)“三治合一”乡村治理体系的生成机理

乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。乡村治理作为国家治理最基本的单元,是国家有效治理的基石。传统乡村社会不仅是自然形成的村落共同体,而且是以礼俗规约为核心的德治发挥作用的实践场域。随着农村改革愈来愈进入深水区,个人、家庭、村落之间的联系愈来愈少、愈来愈松散,传统的宗族关系、人际关系的基础,在一定程度上被瓦解和淡化,固有的乡村秩序也在逐渐地分化和消失,使得乡村那些人们习以为常的、内生性的规则平衡被彻底打破,乡村传统德治的权威性在逐渐失去赖以存在的依托。然而乡村德治即使在今天也仍然有它的用武之地和必要性,一旦缺失了以德治为基石的乡村治理,就难于实现乡村全面振兴的目标。因此,国家正在通过立法、执法和司法推动乡村社会公平正义,尤其是加强对乡村干部、资金的监督力度,着力营造和谐、友善、文明的乡村秩序和居住环境。农民群众是“三治结合”乡村治理最根本、最重要的参与主体,建立适合农村特点和农民实际情况的长效激励机制,是维持农民参与乡村治理热情,确保乡村治理主体不缺位、治理有效的必然之举。乡村干部是乡村治理的直接责任者和义务人,乡村干部参与村庄治理的合法性来源有两个:一个是自上而下的国家权力机关和法律的认可与授权;另一个是自下而上的村民群众的普遍认同与认可。在这里国家和村民的双重认可与授权,是当下村级组织能够顺利开展乡村治理与乡村建设的基石。只有构建起“三治合一”的乡村治理体系,促使合法性权威转化为群众内心的认同感,乡村治理和乡村建设才有扎实的群众基础和人心基础,乡村治理和乡村建设的成果才能够得到巩固。自治、法治、德治作为乡村治理的基本方式,正在发挥着“自治为本、法安天下、德润民心”的功能作用。乡村治理中出现的形式主义是在新的历史条件下,一种更加集中、更加隐蔽的基层干部的官僚主义行为。新的历史条件下产生的“精致的形式主义”,已成为“四风”之首,是一种只注重形式、不注重实际效果的官僚主义工作方法和工作作风,突出地表现为对党和国家政策采取不适当的所谓“变通性”执行,推诿村庄日常治理事务,文件管理盛行“痕迹主义”三种类型。单纯仰赖国家解决乡村有效治理是不现实的,乡村的基层组织是连接二者的枢纽,也是国家法律政策在乡村落实落地的中枢。实现国家治理由顶层到基层对接的“最后一公里”,不仅关涉到国家的“三农”支持政策和资金投入,能否真正落实到乡村和农民的头上,而且关涉到乡村末梢“治理有效”目标的真正实现。如果“三治合一”的乡村治理体系能够精准施策、积极作为,则乡村治理成效就能够直达村民,填补从国家到村民之间的治理悬浮。2023年12月召开的“中央经济工作会议”,强调要“求真务实抓落实,坚决纠治形式主义、官僚主义”腐败作风。在同期召开的“中央农村工作会议”上,习近平强调各级党委和政府要“改进工作方式方法,加强作风建设,大兴调查研究”“把责任扛在肩上、抓在手上,结合实际创造性开展工作,有力有效推进乡村全面振兴”。这种“有力有效”地推进的乡村振兴,必须从中央到地方着眼于乡村治理和乡村建设,既需要站在更高的视野上走出乡村看乡村,更需要国家权力机关和立法机关从顶层设计的角度上,制定出符合农村实际的乡村治理的治理目标,从而实现对有限的资源进行合理集中和调配,引导各类生产要素有效地支持农村、农业和农民发展,发挥好国家在乡村治理中的统领、统筹作用。

(二)“三治合一”乡村治理体系的善治运行

国家治理能力为乡村振兴战略的有效实施提供治理能力保障。自2021年实施《乡村促进法》以来,无论乡村治理主体、治理方式,还是治理理念都悄然发生了深刻的变化。国家制度建设能力和制度执行能力的提升,有力地助推了乡村高效率的调动、整合与分配资源,把治理有效的制度优势转化为治理效能,促进了乡村经济社会又好又快的发展。但是也应当实事求是地看到,国家所倡导的自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理法治体系,在乡村治理的实践中,实际上还没有达到乃至实现很好地融合,三者之间有时还存在一定程度的紧张,影响着乡村振兴“治理有效”目标的实现。“乡村善治”是国家治理能力提升的重要标志,乡村治理现代化与国家治理现代化之间存在着一定的耦合性,这种耦合性有助于促进“三治合一”乡村治理体系善治的运行。乡村治理实行“村民自治”是由《中华人民共和国宪法》(以下简称为《宪法》)确定的,《宪法》第一百一十一条规定,“村民委员会是基层群众性自治组织”。在“法治保障”和“道德约束”下的村民自治组织,是当下维护农村基层民主权利、维护农民合法权益,实现村庄和谐有序运转和稳健发展的有效路径。坚持执政党领导下的乡村善治,发挥党在政府与社会、市场与村民之间的整合功能,是实现乡村善治的关键。“三治合一”中的村民自治,作为《乡村振兴促进法》等法律规范的乡村社会最基本的治理方式,确实能够有效地整合村庄的有限资源、激发农民主体的内在活力,通过内驱动力的作用机制破解乡村治理中的困局。新时代乡村基层社会治理模式与治理内容,需要依据《社会治安综合治理综治中心建设与管理规范》进一步规范与完善,加强综治中心规范化标准化建设,尤其要利用大数据整合数据能力与资源分析能力的优势,为乡村基层社会治理的精细化、精准化和高效化提供便利。未来在“自治、法治、德治”的框架内,需要进一步科学合理地设置“三治”权重,做到有主有辅、主次分明,这是实现自治、法治、德治优化配置的一项重要举措。以法为主、以德为辅、德法并重的治理模式,既揭示了刚柔并济的善治运行规律,也体现了乡村振兴治理有效的内在要求。未来乡村社会治理的实践活动,需要牢固树立“三治合一”的乡村治理“新常态”,否则乡村法治体系就难于真正建立起来,“治理有效”的乡村振兴治理效果也无法实现。乡村现代社会法治化治理的过程,本质上是乡村社会“不断走向善治”的过程。乡村善治说到底就是要让农民群众自己“说事、议事、主事”,凸显农民群众在乡村民主政治建设和乡村有效治理中的主体性,乡村治理只要在实践中真实的实现了和谐秩序就是善治。

(三)“三治合一”乡村治理体系的优化创新

治理有效是乡村振兴合理展开和依法推进的社会基础。乡村治理是乡村振兴的关键环节和根本任务,只有通过乡村的有效治理,才能促使农村成为农民群众安居乐业的共有家园,基层社会的和谐稳定才有坚实基础。回顾和总结我国“三治合一”的乡村治理实践,不难发现从“三治合一”乡村治理模式的提出,到“三治合一”乡村治理体系的构建,经历了一段不平凡的发展历程。2013年浙江省桐乡市率先在全国提出,以“法治为要、德治为基、自治为本”的“三治”建设理论;2015年基层治理在坚持系统治理、依法治理和源头治理的基础上,又提出构建全民共建共享的社会治理格局;2017年党的十九大提出,要在政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的前提下,进一步强化乡村治理体系的“自治、法治、德治”结合度,营造共建、共治、共享的社会治理格局,随后不久制定实施《乡村振兴促进法》。总之,乡村“有序治理”是推进乡村全面振兴的基本条件,“治理有效”是乡村振兴目标的总要求之一,“三治合一”乡村治理体系的优化创新,只有在这个基础上进行,才是切实可行和行之有效的。为此,在当下和未来的一段时间内,需要依据乡村振兴进展的实际情况,关顾“自治、法治、德治”的内在要求,为“三治合一”的乡村治理体系的优化创新铺平道路。具体地说,就是要从“自治”的角度,加强乡村群众性社会组织建设,强化农村基层党组织和村民委员会建设,着力打造共建共治共享的乡村治理新格局;竭尽全力从“法治”的视角,补齐乡村法治建设短板、增强农民群众的法治理念,集中精力营造乡村法治环境,更好地维护村民的合法权益和切身利益;设法从“德治”的视域下,不断挖掘乡村优秀传统文化资源,传承向上向善、孝老敬老、重义守信等社会公德和美德,不断提升乡村治理的德治水平。要进一步以“自治”稳固乡村基层民主政治制度,发展和完善村民委员会制度,建立健全村务公开、村民审核等行之有效的监督制度,不断提升村民社会参与的积极性和主动性。要通过普法用法,把柔性道德内化为社会治理的核心,严厉打击乡村基层的“黑恶腐”势力和“保护伞”,用法治处置和化解利益对立矛盾,维护和谐稳定的乡村社会秩序。要以“德治”奠定和夯实乡村社会善治基础,助推乡村优秀传统治理元素回归,促进人心向善,把乡村社会文明提升到一个前所未有的新高度。

三、构建“三治合一”乡村治理体系的主要路径

(一)构建完善新时代乡村社会治理共同体

我国对打造共建共治共享乡村治理共同体的认识和实践不断深化。党的十九大率先系统提出,“打造共建共治共享的社会治理格局”的新理论;党的十九届四中全会系统地阐释,“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”;党的十九届六中全会进一步完整地提出,“完善社会治理体系,健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系,推动社会治理重心向基层下移,建设共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。我国乡村公共产品与公共服务供给,体现的是政府主导的供给模式;实事求是地说,村民自治的法律规范还没有很好地融入乡村治理的实际框架之中。加之大多数村委会未能真正发挥自主治理功能,乡村公共物品与公共服务的提供,基本上是由乡政府说了算。因而在“十四五规划”实施期间乃至更长的一段时间内,必须按照党的十九届六中全会和党的二十大提出的新要求,着力打造共建共治共享的乡村治理共同体,乡(镇)政府要切实为乡村组织机构摘牌摘帽,减轻乡村组织机构和村干部的工作负担,给他们腾出时间来带领农民群众发家致富,不断提升农民群众的获得感、幸福感和安全感。自治、法治、德治三者的有机融合,形成了“三治合一”的治理模式,构成了农村基层社会治理体系,成为乡村振兴战略的重要组成部分。“三治合一”的治理模式,从农村治理制度、治理结构以及治理主体等方面,集中体现了群众的首创智慧。譬如,在治理主体上,不仅把基层政府、村级组织、村民、社会组织以及其他经济组织共同纳入到多元治理体系之中,而且把法治和德治嵌入了自治的治理框架之中,以此推进自治、德治和法治的有机融合,从而促使乡村社会治理实现善治。当下和未来乡镇政府工作的重点,是抓紧抓实乡村多元主体对公共事务的有效参与,这既是构建“三治合一”乡村治理体系的重要目标之一,也是新时代建设人民满意的服务型政府的基本目标。这就需要把公共服务、公共责任、公民权利、公平正义等价值理念,融入地方政府的责任和行政过程之中,转化为政府及其工作人员的工作职责和行为规范,通过现代行政方法、行政手段和行政工具,扎实提升地方政府公共事务的应急处置能力和处置水平。新时代也对公众参与提出了新期待,这就需要公众在理性、负责和共识的基础上,通过民主协商的方式和途径,正确对待和处理个人利益与公共事务之间的关系,自觉维护来之不易的乡村和谐秩序。乡村基层是执政党执政之基,基层党组织是乡村治理的组织者和引领者,承担着维护农民权益、维护社会稳定的重要职责。随着乡村治理体系的不断变迁和完善,需要进一步加强和改善党对乡村工作的全面领导,依法确立党在乡村治理中的核心领导地位,带领村民进一步夯实村民自治基础,坚持以德为先和法治为本,并通过党建引领来体现人民意志的保障作用和乡村治理的有效性。

(二)健全乡村社会治理的地方立法体系

乡村治理的有效性要靠法律法规来运作和维系。在未来相当长的一段时间内,乡村治理效能提升的前提条件,是要调整优化乡村地域的行政治理建制,推进和促进城乡社会治理体系融合,完善乡村治理框架、确立乡村治理标准,着力推进乡村治理现代化。现代化是新时代乡村治理的根本价值取向,这首先是因为国家治理现代化战略,决定了乡村治理的现代化取向;乡村治理的历史进程,也决定了乡村治理的现代化取向;同时还由于乡村实践的发展逻辑,驱动了乡村治理的现代化取向。没有乡村治理的现代化变革,就不可能有乡村治理能力的提升;没有乡村的现代化发展,也就不可能完成乡村振兴的历史性任务。乡村治理的有效性要靠法律法规来运作和维系,这就要进一步加强和健全乡村社会治理的地方立法体系。2021年《乡村振兴促进法》颁布实施后,国务院随之出台了关于实施乡村振兴战略的实施意见,明确提出各地当务之急是要“充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”。为落实落地《乡村振兴促进法》,四川省、湖北省、浙江省、江西省等省份,先后制定了“乡村振兴促进条例”,出台了“农村集体资产管理条例”“农产品质量安全规定”等一系列地方性法规,基本构成了适应乡村振兴需要的法律法规体系。各地从实际出发在乡村治理和乡村振兴实践中,除了运用国家立法机关和地方立法机关制定的法律法规外,还十分重视并发挥乡规民约在维持社会秩序和凝集民心方面的积极作用。实践证明,把乡规民约融入正式制度和法规体系,在一定程度上可以增强正式制度在乡土社会的影响力,弥补国家法律和地方法规的不足。与此同时,在乡村治理和乡村振兴实践中,也暴露出一些值得重视的立法问题。譬如,乡村振兴的地方立法如何与国家的《乡村振兴促进法》对接?如何在地方立法中避免抄袭、重复上位法的规定?地方既有的立法尤其是涉农立法的地位如何清晰厘定?同属于地方立法,如何避免彼此之间相互抄袭、彼此雷同等等。作为新时代地方“三农”工作总抓手的地方立法,不仅要切实发挥促进法的指引性和方向性作用,纾解发展问题的具体制度设计要因地制宜,做到精细化、具象化、可操作性强;同时还必须兼具综合性和纲领性的特点,凸显地方立法对于乡村振兴工作全局性的规范、引导和保障。

(三)建设法治乡村的质量评价评估体系

全面、客观、公正地评价乡村治理质量是建设法治乡村的题中应有之义。乡村治理法治化建设水平评价指标体系的构建,需要把理论框架同实践探索紧密结合起来。涉及乡村治理法治化建设水平评价的内容,目前主要分散在“乡村战略评价”“乡村治理评价”“乡村发展评价”等几个板块里,最终聚焦在“治理有效”和“乡风文明”两个板块里。评价模式是法治化建设水平评价指标体系的关键要素,除了传统的治理目标达成评价外,效果模式还包括附带效果模式、综合评价等相关内容。尽管我国乡村治理立法的时间不太长,但经历了以政策为主导、向立法转型和立法多元化发展三个具体阶段。随着国家立法和地方立法双双齐头并进,有关乡村治理的立法活动,始终围绕乡村治理实践中出现的新情况新问题展开,及时调整立法方向和具体立法内容,做到了立法与时俱进、开拓创新,达到提升乡村治理质量的目标要求。因而评价乡村治理质量也必须与时俱进,明确乡村治理质量的测度与评价体系,必须以乡村治理的善治为导向、凸显地方特色,有利于最终实现乡村治理的有效性。构建乡村治理质量评价体系,必须以乡域为治理实践的基本活动空间,以体现评价指标体系与村庄的实际情况相吻合。在构建乡村治理质量评价体系的时候,需要秉持和突出“以人为本、社会公正、依法治理、有限政府”等原则,凸显乡村社会善治的价值取向。乡村善治合法性的权力源于乡村社会力量,诸如乡村组织、乡村民众、乡村社会团体等,并且在此基础上关注其他参与主体在乡村善治过程中的合作与协同性。严格执法的前提条件是科学立法,规范执法的突出特征是职责权限法定、公开透明、公平公正。近几年从上到下致力于执法司法工作重心下移,推动着执法力量向乡村基层倾斜,在执法思路、优化执法方式和提高执法能力上,都发生了深刻的实质性的变化,真正体现了依法执政、依法行政、执政为民。

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