宋才发发表《论更加完善的中国特色社会主义法治体系的内涵及建设路径》论文

发布时间:2024-05-21 16:21

来源: 中国融媒网

作者: 宋才发

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《中华人民共和国宪法》(以下简称为《宪法》)是国家的根本法,是制定国家各种制度和法律法规的总依据。

中国融媒网北京5月21日电 在中国特色社会主义新时代,要进一步完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加快建设更加完善的中国特色社会主义法治体系。建设更加完善的法治体系是法治中国建设的总目标,也是法治中国建设的总抓手,更是法治中国建设的总依托。更加完善的中国特色社会主义法治体系的基本内容主要包括:明晰中央和地方立法的位阶及判断标准,构建规范高效可行的法律体系形式结构,构建政府职权法定的行政法律规范体系。建设更加完善的中国特色社会主义法治体系的主要路径是:建设与宪法相适应的党内法规体系,建设更加严格规范公正文明的执法体系,建设更加公正高效权威的司法审判体系,建设更加严密的社会主义法治监督体系。《长白学刊》2024年第3期刊发宋才发教授《论更加完善的中国特色社会主义法治体系的内涵及建设路径》文章,李玉静任本文责任编辑。

标准参考文献:宋才发.论更加完善的中国特色社会主义法治体系的内涵及建设路径[J].长白学刊,2024(3):58-68.

宋才发系中央民族大学法学院首任院长、二级教授,湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师;内蒙古财经大学特聘教授。

 

论更加完善的中国特色社会主义

法治体系的内涵及建设路径

宋才发

 

《中华人民共和国宪法》(以下简称为《宪法》)是国家的根本法,是制定国家各种制度和法律法规的总依据。习近平在党的二十大报告中指出,要进一步“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,加快建设“更加完善”的“中国特色社会主义法治体系”,强调要把它作为未来五年全面建设社会主义现代化国家的主要目标任务之一。

一、对更加完善的社会主义法治体系内涵的诠释

(一)建设更加完善的法治体系是法治中国建设的总目标

法治建设的首要任务是建设“更加完善”的“社会主义法治体系”。法治是治国理政的基石,法治体系是国家法治的整体运行体制和机制,是规范和指引法治运作、使之成为有效实现法治核心价值的框架体系,必须把体现人民利益、增进人民福祉的法治思想,贯穿到法治体系建设的全过程,落实到建设中国特色社会主义法治体系的总目标上面去。这个“总目标”是贯穿全面推进依法治国,建设法治中国全过程必须长期坚持的主题。这个法治体系不仅涵盖立法过程和法律规范体系本身,而且涵盖执法、司法、普法和守法等法治实施环节,还包括法律监督机制和保障机制诸多方面的内容。党的十五大报告提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的根本任务,把“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标,明确规定“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”。2011年党中央、国务院和全国人大在人民大会堂庄严宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。它标志着我国已经进入了“建设中国特色社会主义法治体系”的新阶段。党的十八届四中全会制定了关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。在党的二十大报告中,习近平肯定地指出,我国“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高,中国特色社会主义法治体系更加完善”。在中国特色社会主义新时代新阶段,需要紧紧围绕建设更加完善的法治体系这个总目标和根本任务,充分发挥其价值引领和纲举目张的功能作用。

(二)建设更加完备的法律体系是法治中国建设的总抓手

社会主义法治体系是法治中国建设的方向、目标和抓手。建设“更加完善的法治体系”是一个全局性的系统工程,主要内容包括建设更加完备的法律规范体系、更加高效的法治实施体系、更加严密的法治监督体系、更加有力的法治保障体系和更加完善的党内法规体系。法治体系的构建和法律规范由“文本”变为“现实”,绝大多数必须依赖政府的行政执法系统来完成,只有部分较为专门的法律规范,属于抑或由司法系统来完成。我国法治政府、法治社会和法治体系尚处于建设的关键阶段,各种关系的调适和调整尚未最终定型,建设更加完备的法律体系是当下和未来一段时间内压倒一切的中心任务。社会治理法治化是一个内容极其生动、范围极为宽广的法治领域,社会治理的法治规范源自于人们的社会生活规范,如居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等等。法治社会是法治国家的基础,加强公民的法治观念和社会信用体系建设,有助于促成各种社会主体遵纪守法、诚实守信。2020年12月中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》建议把“推进社会治理法治化”,纳入“法治中国”建设的总体部署之中,明确指出法治社会是构筑法治国家的坚实基础。到2025年我国社会领域的制度规范将更加健全,社会主义核心价值观融入法治建设和社会治理成效将更加显著,这就为2035年基本建成法治社会奠定了坚实基础。要扎实提升社会治理法治化水平,就需要完善科学立法,优化立法职权配置,坚持立、改、废、释、纂并举,健全立法起草、论证、协调、审议机制,完善法律草案表决程序,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性;还要进一步扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,更好协调利益关系,使每一项立法都符合《宪法》规定。建设“更加完善的法治体系”的前提和基础,是建设好更加完备的社会主义法律规范体系。2000年制定的《中华人民共和国立法法》(以下简称为《立法法》),规制了“统一而又分层次的立法体制”。这个具有中国特色的立法体制,是由国体、政体、国家结构形式、历史传统和革命传统等诸多因素共同决定的。我国是一个素有法治传统的文明古国,自古以来“善治”都是与“良法”相伴而生、结伴而行的。科学立法的关键是完善立法体制,良法善治是国家治理现代化的最高境界。法律规范体系必须适应国家治理体系和治理能力现代化的需要,必须随着时代和实践的发展而更加完备和完善。新时代要完善中国特色社会主义法律规范体系,就需要在坚持好、完善好国家根本制度、基本制度、重要制度的前提下,把实现中国式现代化和中华民族伟大复兴的伟大事业,统统纳入法治化轨道,维护国家法制、法治统一。

(三)建设更加高效的法治实施体系是法治中国建设的总依托

建设更加高效的法治实施体系是法治中国建设首要任务。作为根本法和总章程的《宪法》,是整个国家法律体系的统领,是全部法律、行政法规、地方性法规、政府规章、司法解释和一切规范性文件的总依据,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。在未来相当长的一段时间内,除了必须加强《宪法》自身建设外,还必须以《宪法》为根本标准,按照《宪法》精神和《宪法》规定,对一切规范性文件进行合宪性审查,避免任何法律规范和规定与《宪法》相抵触。法律的生命和法律的权威,无一例外在于法律的有效实施。对法律规范不折不扣地有效实施,既是全面依法治国的重点,也是难点。如果把法律束之高阁并不实施,那么,再好的法律也就等于零。为此,中国共产党领导全体人民不遗余力地建设更加高效的法治实施体系。1945年7月4日黄炎培在延安考察时,向共产党领导人毛泽东提出了著名的“历史周期率”问题。从毛泽东到习近平为代表的中国共产党人对于“如何跳出历史周期率”,从党的百年建设历程中总结出“人民监督”和“自我革命”两个历史承诺,清醒地认识到要兑现这“两个历史承诺”,决不能走历史的套路,必须仰赖于社会主义法治。其中,毛泽东回应的“人民监督”,是共产党依靠人民民主保障人民当家作主,充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性的重要法宝。习近平回应的“自我革命”,则是执政党在新的历史条件下,依靠法治和自身的力量“刀刃向内”,在全面从严治党过程中,始终保持党的生机与活力的重要法宝。这是一个从外部监督向内外结合、从他律到自律、从领导立法到带头执法、守法实施法治的嬗变过程。可以说“人民监督”和“自我革命”这两条跳出历史周期率的基本经验,正是中国共产党之所以能够长期执政的关键所在,是党回应历史周期率之问的时代答案。我国正在稳健推进的更加高效的法治实施体系,是法治国家、法治政府和法治社会建设的总依托。新时代新阶段建设更加高效的法治实施体系的关键,就是要把“书本上的法律”“纸上的法律”,转化为实实在在的“行动中的法律”,就是要做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”,更加有效地发挥法治对经济社会发展和国家治理的引领、规范和保障作用,绝对不允许“知法犯法、侵犯群众合法权益”的恶劣作风继续存在下去。

二、更加完善的社会主义法治体系的基本内容

(一)明晰中央和地方立法的位阶及判断标准

法律位阶提供了协调中央立法和地方立法之间关系的标准。法律通常分为“实定法”和“自然法”两大类,其中,由国家制订的法律属于“实定法”。我国1982年《宪法》实施后,“法规”就成为实定法类型的专有名词,法规是区别于法律和规章的一种重要的立法形式,其法律位阶和权限一般低于法律而高于规章。受传统法律位阶判断标准的影响和制约,我国某些立法之间的位阶关系并不是非常清晰明确的。譬如,最高人民法院和最高人民检察院制定的司法解释,被定性为效力低于法律的规范性文件,但其与法律以下各类型立法之间的效力位阶并没有予以明确,也没有为它们之间发生冲突时如何适用提供指引。其实最高人民法院和最高人民检察院做出的司法解释,原本意义上也就是一种制定法。最高人民法院对司法解释性质和效力进行过界定,不仅明确司法解释具有法律效力,而且规定司法解释与有关法律一并作为裁判依据时,应当在司法文书中援引。为加强对司法解释制定工作的监督,《各级人民代表大会常务委员会监督法》曾在法律层面把司法解释定性为法律规范性文件,意味司法解释在法律层面被明确承认具有法律效力。在立法实践中立法的生效范围,也往往被人们视为判定不同法律位阶的标准。依据《立法法》的规定,民族自治地方制定的自治条例和单行条例中有关变通规定的条文,优先于一般的法律、行政法规条文予以适用,在自治条例和单行条例中除变通条文外的其他部分,依照其规范位阶所形成的中央立法相对于地方立法的优先性,其效力位阶低于法律、行政法规。尽管“条件关系”和“废止关系”两大判断标准遭到质疑,但是到目前为止在法学研究领域,多数学者倾向于国务院制定的行政法规,在位阶层级上高于地方性法规。澄清法律位阶的内涵并挖掘法律位阶的判断标准,对于协调中央立法和地方立法之间关系具有重要意义。其实法律规范效力的高低,也不是指其效力的强弱,而是从规范效力来源的视角去衡量的。法律位阶是在解释规范为什么有效抑或无效,在规范体系之内来寻找有效抑或无效的根据。人们一般认为“下位法是对上位法的具体化”,其实“具体化”的内涵在这里是相当模糊的。下位法对于上位法的具体化,主要是基于上位法的立法授权。法适用的核心是解释,受到的法约束程度高于法制定。这种赋予“条件”与“被条件”的关系,构成了一种等级高低的立法关系,产生和形成了“立法位阶”的判定标准。“废止关系”也是“立法位阶”的一个判定标准,它是指通过一个规范取消另一个既有规范的效力。只有当制定规范的权威机关规定了“废止关系”的时候,这种情况才有可能发生。这也就是说法律生效范围的大小,也不一定能够成为判断法律位阶的标准,需要因地制宜和因事制宜。就“条件”关系标准与“废止”关系标准的联系看,条件关系是赋予法律规范以效力的行为,废止关系则是剥夺法律规范的效力的行为。

(二)构建规范高效可行的法律体系形式结构

法律体系形式结构是依据法律效力等级关系等构成的有机整体。《立法法》的基本目的和价值功能,是规定法律效力、法律等级以及维护法律体系统一的适用规则和备案审查监督机制。社会主义法治体系是社会主义法律体系的升级版,社会主义法律体系为社会主义法治体系的产生奠定坚实基础。社会主义法律体系的形式结构是由国家全部现行法律规范,按照法律效力等级关系构成的有机整体,包括法的形式及其效力关系。我国行政程序“地方先行立法”具有一定的试验性,属于中央立法事项的按照“试验立法权逐级下放”原则。可由地方性法规先行立法抑或称“先行先试”,但地方政府规章先行立法,则有越权之嫌。《立法法》规定“试验立法权逐级下放”的原则总体是合理的。对于“中央立法事项”和“地方立法事项”的界分,《立法法》及其他法律并没有明确界分及划定标准。对相同的事项做出相同的处理,不同的事项作区别处理,是我国立法平等和统一性原则的基本要求。譬如,全国人大常委会法工委宪法室曾认为,同属于“先行先试”的改革开放试验区的浦东新区法规、经济特区法规、海南自由贸易港法规具有同等法律地位。从立法的性质和法律位阶看,浦东新区、海南自由贸易港等改革开放试验区的授权立法,都属于同位阶的地方立法。《立法法》第一百零六条规定,“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时,由国务院裁决”“根据授权制定的法规与法律规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决”。为贯彻国家“区域协调发展战略”,根据构建规范高效可行的法律体系的需要,《立法法》第八十三条规范了“区域协同立法”事宜,明确规定区域协同立法的性质、地位、法律效力以及制定主体、制定原则、制定程序和监督机制,等等。尽管区域协同立法在本质上属于地方立法,但它是一种新型的、特殊类型的地方立法。2022年3月修改的《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》,增设了“区域协同立法”条款,为区域协同立法提供了法律依据。《立法法》第八十三条规定,省级和设区的市的人大及其常委会,“可以建立区域协同立法工作机制”“可以协同制定地方性法规”,在本行政区域或有关区域内实施。根据全面对外改革开放的需要,党的十八届四中全会决定第七条提出,要“加强涉外法律工作”“完善涉外法律法规体系,促进构建开放型经济新体制”的要求。涉外法律法规体系具有更多的国际法治要求,诸如习惯国际法、中国批准和参加的双边及多边国际条约等,都应当成为涉外法律法规体系的组成部分。与此相适应,《法治中国建设规划(2020-2025年)》和“十四五”规划明确提出,未来五年我国立法机关在法治建设方面的工作重点,是加强重点领域、新兴领域、涉外领域的立法活动,进一步推进涉外法治体系建设。

(三)构建政府职权法定的行政法律规范体系

把政府权力行使范围法定原则转化为行政授权的职权法定原则。我国《宪法》意义上的行政主体只有一个,就是“中央人民政府”。《宪法》是国家权力的授权书,《宪法》第八十五条把国务院即“中央人民政府”,明确规定为国家最高的“行政机关”、最高的“权力机关”、最高的“执行机关”。与此同时,《宪法》第一百零五条也把地方各级人民政府,明确规定为“地方各级国家行政机关”。由于我国是由56个民族组成的统一的、多民族的国家,地方各级人民政府具备《宪法》和法律赋予的,相对独立的权利能力、行为能力和责任能力。中央人民政府和地方各级人民政府,作为《宪法》意义上的行政主体,毫无例外地拥有《宪法》赋予的完整的行政权。构建政府职权法定的行政法律规范体系,同样是《宪法》赋予的完整的行政权的重要内容。事实上我国政府过去存在大量的行政“碎片化”问题,突出表现为以“立法部门化”为特征的职权部门化、政策部门化、利益部门化和资源部门化。这种行政“碎片化”造成了职能部门“各自为政”的混乱局面,影响了“政策协同”、损害了国家的高质量发展。需要通过行政体制机制全面深化改革,把政府权力行使范围法定原则转化为行政授权的职权法定原则。近年来党中央大力推进以“行政一体化”为导向的行政整体机制改革,并不是像极少数人所说的那样“穿新鞋、走老路”,搞新形势下的新的行政集权化。而是要严格依据《宪法》和法律规定,对地方各级政府职能部门的事权,根据现代化事业发展的需要重新进行科学合理的再配置。为推进这种以行政职权再配置为核心的改革进程,构建政府职权法定的行政法律规范体系,中央从纵向和横向两个方面出台了一系列改革的新举措。正在自上而下推进的“多规合一”改革,其出发点和归宿点只有一个,就是要从根本上解决多种规划并存造成的不同规划之间的不兼容,导致顾此失彼以及相互掣肘的问题。传统的行政管理模式多是以职能部门为中心,以人们既往在实践中取得的经验为导向,各级政府官员多在既有的经验内寻找易于解决的问题,没有热情和动力去研究解决那些易于诱发连锁反应的棘手问题。而当下在统一的空间信息平台上建立控制线体系,以实现提高政府空间管控水平和治理能力的目标,意味着政府前端的治理正在向“一级政府一级事权”的方向发展。地方各级政府职能部门的行政职权纵向再配置改革,分为“行政职权下放”和“行政职权上收”两种类型。从“行政职权下放”的视角看,行政职权下放的目的是为了激活地方各级政府行政治理的活力,尤其是通过直达式的“简政放权”模式改革,实现把大量的上级政府拥有的行政职权,直接下放抑或“再配置”给下级政府职能部门行使。市县法治建设是全面依法治国的重点,在“十四五”规划实施期间,地方各级人民政府要增强人民群众在法治领域的获得感、幸福感和安全感,为2035年法治社会基本建成奠定坚实基础。当下正在有序推进的行政执法体制改革,把大量原来属于上级执法部门行使的公权力,下放给下级政府执法部门行使,确保党中央全面依法治国的决策部署落实到“最后一公里”,解决了长期以来事实上存在的“有权管但看不见”,“看得见但管不着”的老大难问题。再从“行政职权上收”的视角看,行政职权上收又具体分为“跨层级职权上收”和“同层级职权上收”两种情况。譬如,地方环境保护职能部门经过体制改革后,由原来相对独立的政府机构变成为“半垂直领导”机构,就属于典型的“跨层级职权上收”;“同层级职权上收”是指把职能部门的行政职权上收到同级政府,如有些地方政府在机构改革中采取的行政职权“挂起”就是如此。行政职权横向再配置改革,分为“依托法律的横向再配置”和“依托‘三定’规定(定职能、定内设机构、定人员编制)的横向再配置”两种类型进行。地方政府依托法律进行的行政职权横向再配置,其法律基础和改制依据是《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称为《行政处罚法》)第十八条和《中华人民共和国行政许可法》(以下简称为《行政许可法》)第二十五条的规定。其中,《行政处罚法》第十八条规定,地方政府实施行政处罚的机关可“建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权”;《行政许可法》第二十五条规定,“可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。“依托‘三定’规定的横向再配置”,早期的改制依据是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》;进入新时代横向职权配置得到党内法规支持,《中国共产党机构编制工作条例》第11条就规定,“除中央有明确规定外,地方可以在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。”

三、建设更加完善的社会主义法治体系的主要路径

(一)建设与《宪法》相适应的党内法规体系

党内法规是确保执政党依规治党和依法治国的重要依据。执政党既要依据党内法规管党、治党,又要依据《宪法》法律治国理政,二者是相辅相成、相得益彰,缺一不可的。执政党通过法定程序使党的政治主张上升为国家意志并形成法律,用法律制度保障人民当家作主权利的实现,同时从法律和制度上保证党的执政地位不动摇。人民民主也因制度的完善和法律保障而获得鲜活的生命力。党通过领导人民制定《宪法》和实施《宪法》,把人民意志转化和上升为国家意志,把人民当家作主的政治地位转变为权威的《宪法》地位,凸显了《宪法》规制“全过程民主”的人民主体地位。党的全面领导是实现中国式现代化的根本保证,中国式现代化道路属于当代中国的现代化道路,遵循现代化的一般发展规律,确实具有它的“原体规定性”“空间规定性”和“过程规定性”。从执政党提出“走自己的路”到“坚持中国特色社会主义道路”,再到提出“走中国式现代化新道路”,体现了执政党对中国实践、现代化新道路的高度凝练和高度概括,是在新时代对邓小平提出的“中国式现代化道路”的坚持、完善和发展。党的百年历史决议以“十个坚持”总结概括了党百年奋斗的十条历史经验,其中“坚持党的领导”是首条经验。中国式现代化建设取得的一切成就都得益于党的科学领导。新时代要进行中国式现代化建设,仍然离不开发挥党的领导这个定海神针的作用。在党中央对领域立法提出要求后,全国人大及其常委会因之加速推进相关领域立法,如国家安全领域立法有《国家安全法》(2015年通过)、涉外领域立法有《对外关系法》(2023年通过)等等,表明从党中央到全国人大常委会,加强重点领域立法已经形成基本共识。需要指出是首次明确提出“党领导立法”的话语,是2014年党的十八届四中全会决定。坚持党对立法工作的全面领导,是执政党在新时代新阶段的政治责任,是确保立法工作在政治方向、政治立场、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致的需要。2018 年3 月党中央组建的“中央全面依法治国委员会”,是一个协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设的协调机构;人民代表大会制度是中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式,实现全过程人民民主的重要制度载体。“八二宪法”确认中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势,这是由党的性质和宗旨决定的。只有把党领导人民制定和实施《宪法》法律,同党坚持在《宪法》法律范围内活动统一起来,才能保证党领导人民依法有效治理国家。

(二)建设更加严格规范公正文明的执法体

实现行政法律规范科学化是行政法律规范现代化的核心。解决行政法律规范科学化问题,需要从实质性标准和程序性标准两个方面,思考和设计行政法律规范科学化的衡量标准,在规范的合正义性、有效性和可操作性上狠下功夫。法治的根本要义在于以法治权,法治的精髓在于法治政府和法治社会,法律的价值在于法的实施,法律的生命力在于法的实际运用。在过去相当长的一段时间内,法律目标的传递往往出现偏差,执法机构受到其他机构不应有的挤压,执法人员的执法行为受到各种因素不应有的制约。这些问题通常不是司法机构和执法机构本身能够解决的,必须通过党政体制改革、协调和推动才行。党的十九届三中全会决定指出:“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。深化机构改革作为“全面深化改革”的重要内容,对国家各个领域改革都发挥了支撑和保障作用。依法治国、依法执政和依法行政三者缺一不可,必须注重改革与法治相统一、相协调,在法治的前提下推进改革、在改革中完善法治,促使改革和法治相辅相成、相互促进。各级地方政府在“十四五”规划实施剩下的后三年乃至更长的一段时间内,要紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题,建设更加严格规范公正文明的执法体系,加强民生领域的公正执法和文明执法工作,积极回应人民群众的新要求和新期待。在社会主义初级阶段,一旦缺失或无视法治思维的适用和支撑作用,“权利与权力”“权力与权力”以及“权利与权利”之间,就无法实现正常运转。因而行政执法机关和行政执法人员,必须高度重视发挥法治思维的引领作用,善于运用法律手段和法治思维方式,解决社会发展和社会治理过程中发生的突发事件、提升应急处置能力。当下推进严格执法的重点任务,是要解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题,解决事实上存在的有案不移、有罪不究、以罚代刑的问题。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,这是建设更加严格规范公正文明执法体系的需要,也是推进法治体系建设的根本价值追求和力量源泉。在推进法治体系建设中落实以人民为中心的发展要求,就是要使法律及其实施充分体现人民利益,努力实现人民期待的良法善治,更好满足人民群众对美好生活的新要求新期待。民之所向,政之所行。在“为了谁”“服务谁”的问题上,习近平强调“政法机关的职业良知,最重要的就是执法为民。”国家治理的重点和难点在基层,必须旗帜鲜明地强调基层治理的重要性,从顶层设计上突出基层社会治理,转变过去那种粗放式、经验式的管理思维,扎实提高基层治理的精细化水平。各级地方政府的行政机关是实施法律法规的主体,良法善治的实际成效需要通过正当的、公正的行政执法来体现。这就需要行政执法机关协调好来自各方面纷繁复杂的利益关系,在尽可能的范围内保护各种合法利益,使之处于均衡状态。

(三)建设更加公正高效权威的司法审判体系

公正司法是维护公平正义的最后一道防线。现代社会纠纷解决机制首推司法诉讼机制,坚持依法治国需要以司法标准化建设为抓手,落实司法责任制、提升司法公信力,全面推进严格公正司法。司法标准化强调在尊重法官主体地位的前提下,法官慎重甄别这一案件与那一案件之间的异同点,在考量诸多复杂因素的基础上精准做出裁判。司法标准化建设就是要把经过长期司法实践检验的成功经验,提炼成为相对稳定的司法标准,用统一的司法尺度,对案件的质量和效率进行检验,借以提高司法水平、司法效率和司法公信力。早在1991年修改《中华人民共和国民事诉讼法》的时候,我国就推出了独有的“审限制度”,它是规定审限长短、起算、延长、扣除、惩戒等一系列制度的统称。设立审限制度的目的是为了提高审判效率,促使法院能够及时行使诉讼行为,使当事人的纠纷尽快得到解决。自实施立案登记制度以来,各级法院受案量大幅度地增长,2020年全国法院法官年人均办案数量达225件。随着民事审判制度改革和审判工作重心下移,基层法院因受迫于审限压力,多倾向于案件解决的调解化。在此理念的支配下即使案件进入审理程序,也可能因法定审限的制约而影响到法院对案件证据的收集或进行新的调查取证,甚至损害当事人的法定听审权。如果因此就武断地废除审限制度,可能会造成案件审理久拖不决的严重后果。鉴于历史上经常出现的“翻烧饼”现象,笔者认为审限制度宜改不宜废。审限制度作为我国的一种诉讼制度安排,对于提高各级法院诉讼效率,及时救济当事人权益的积极作用是毋庸置疑的。新时代要建设更加公正、高效、权威的司法审判体系,需要进一步完善庭前程序的子系统,如优化文书送达、调查取证等制度设计。在进行充分实证调研的基础上综合考量各种具体情况,对案件审限延长的可行性与必要性进行研判,转变现行的并行审理模式、实施案件集中审理,尽可能地提高案件的审理效率。之所以要进行案件下沉的审理体制机制改革,说明非诉解纷机制的优化还有很大的空间,对非诉解纷机制的运行提出了更高的要求,非诉解纷机制的地位需要加强。下一步案件下移改革需要对当事人程序权利的保障与限制予以综合衡平,构建实质性的上下级法院双向制约机制,进一步细化案件上下移送管辖的界限标准,利用好四级法院的审级职能完善空间,构建清晰明确的上诉利益衡量机制,有机统一司法裁判和保障法律适用上的统一。尽管“实体公正”和“程序公正”已成为人们的普遍共识,但由于受“重实体、轻程序”积习的影响,要提升程序的独立价值、改变轻程序的惯性思维并非易事。《宪法》第三十三条规定的“国家尊重和保障人权”,是整个国家立法、司法的根本指导方针,作为“应用宪法”的《中华人民共和国刑事诉讼法》,它的实施状况实际上关涉到程序法治建设的成败。进入中国特色社会主义新时代,人民群众对刑事司法提出了更高要求、更多需求,国家提出要建设更加公正高效权威的司法审判体系,刑事程序法治建设必须不断加强人权司法保障能力建设,加强刑事程序自主知识体系建设,推动刑事诉讼法法典化建设,打造更高水平的刑事程序法治文明。刑事程序法治文明程度的高低,已成为评价人权司法保障水平的重要指标,成为检验“国家治理体系和治理能力现代化”有效推进的标尺,也是衡量国家法治文明程度的试金石。“盛世修典,和世存典。”打造新时代的刑事诉讼法典,是中国刑事程序自主知识体系形成的重要标志。从外部协同的视角看,介于司法建议的主要功能和法院、行政机关的特殊地位,建议把司法建议工作纳入向人民代表大会及其常委会汇报范围,通过人民代表大会及其常委会的核心枢纽,协调、理顺人民法院与政府、行政机关因司法建议形成的关系,未来应当把司法建议工作纳入社会综合治理考核范围。

(四)建设更加严密的社会主义法治监督体系

严密的法治监督体系是党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的制度保障。党的十九大提出要“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,这是在党的代表大会报告中首次提出“合宪性审查”这一重要《宪法》实施和监督方式的。任何不受监督的权力都将成为腐败的温床,这是被历史证明了的颠扑不破的真理,行政权、司法权也不例外。新时代新阶段的法治监督需要从三个方面抓好落实:一是排除对司法活动的干预,排除人民群众深恶痛绝的各种“潜规则”,绝对不允许再搞“打招呼”“批条子”“递材料”那一套,绝对不允许法外开恩,绝对不允许办“关系案”“人情案”和“金钱案”。二是拓展公益诉讼受案范围,保证有利于维护公共利益的法律制度得到有效实施,拓宽对国有财产保护、食品药品安全、生态环境和资源保护、英烈权益保护等领域的公益诉讼受案范围。三是加大对严重违法行为的惩处力度,对那些主观恶意违法且造成严重后果的,实施严厉的法律制裁和惩处,依法实施惩罚性赔偿制度,强化刑事责任追究制度。法治监督体系的前提和基础是法律监督体系,法律监督体系包括如下五种主要的监督形式:一是国家机关监督,尤其是最高国家权力机关的监督;二是行政机关的监督;三是司法机关的监督(包括审判机关的监督和检察机关的监督);四是社会监督(包括社会组织的监督,社会舆论的监督,人民群众的监督);五是党的监督。建设更加严密的法治监督体系,就是要把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督体系科学化、系统化。全面依法治国必须把“依法治权”“依法治官”作为重中之重,依靠法治是规范权力行使、制约权力滥用、遏制权力腐败的重要路径。为此,就要严格依法立法,严格依照《宪法》法律设定的权限和程序进行,确保每一项立法都经得起“合宪性审查”,经得起实践和历史的检验。为此,就要依法科学有序地推进国家监察体制改革,以《宪法》形式确认改革成果、建立国家监察制度,推进监察法律法规制度建设系统集成、协同高效,确保一切公权力在阳光下运行、在监督下行使;就要健全国家公权力运行的制约监督体系和法治监督体系,权力机关要严格遵守公开、公平、公正原则,防止因权力滥用而损害国家和人民的整体利益,《宪法》监督是最高规格的、最严厉的一种监督制度。

 

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